История: К вопросу о взаимодействии центральных и местных органов власти в Терской области (1905–1915 гг.)

Опубликовал admin, 4 июня 2011
Дарчиева С.В.
к.и.н., старший научный сотрудик СОИГСИ ВНЦ РАН и РСО-А.

Бурные политические события в России первых лет XX в., отсутствие сильной централизованной власти на Кавказе, способной адекватно реагировать на принятие решений по насущным проблемам этого региона, провоцировали напряженность и открытые столкновения администрации и местных жителей. Обстановка в Терской области была тревожной: соседство русских поселенцев и терских казаков с множеством народов Северного Кавказа, особое экономическое и стратегическое положение края – все это ставило перед администрацией серьезные задачи. В Чечне продолжала существовать опасность восстания. Осетию [1] и Кабарду разрывали внутренние социальные противоречия, связанные, главным образом, с неурегулированностью вопросов собственности на землю и социальных отношений. Общая неприязнь к кавказской администрации в полной мере сказалась на очередной личности главноначальствующего Г. С. Голицына, занимавшего эту должность в 1897– 1904 гг. Г. С. Голицын управлял краем «в состоянии запальчивости и раздражения, без заранее обдуманного намерения; он затеял поскорее обрусить край, потеснив туземцев; внес в управление узость и самодурство» [2]. Поэтому отставка главноначальствующего в 1904 г., прежде всего, преследовала цель смягчить остроту неприязни к российской властной элите. В сложившейся обстановке на Кавказе, где «режут, подстреливают, поджигают и грабят друг друга с чисто азиатским пылом и даже восторгом» [3], когда и центральная, и местная власть не знают, что делать, наилучшее решение самодержавие видело в восстановлении наместничества с его чрезвычайными полномочиями и отсюда возможностью скорого принятия мер по усмотрению наместника.

Масштабы революционного движения в России заставили властную элиту решать назревшую потребность политико-экономических перемен. Обветшавшая политическая система в ходе «половинчатых и противоречивых решений официальной власти, неуверенных ее шагов вперед и мгновенных отступлений назад» [4] приобретала новые «государственно-правовые формы» российской монархии. Важные перемены в государственном строе империи – манифест 17 октября 1905 г., новая редакция Основных государственных законов (утвержденных 23 апреля 1906 г.) – провозглашали создание выборных высших законодательных учреждений (Государственная дума и реформированный Государственный совет).

Понимание характера и особенностей функционирования бюрократического аппарата Российской империи невозможно без изучения связей «кабинета», Государственной думы и местной администрации. В этом смысле небезынтересным представляется рассмотрение взаимоотношений Кавказского наместника с возникшими в ходе государственных преобразований 1905–1906 гг. новыми институтами власти. Также важным представляется рассмотрение взаимоотношения наместника и местной власти в Терской области. Кавказское наместничество было восстановлено именным указом императора Николая II 26 февраля 1905 г., в котором были определены полномочия наместника, как гражданские, так и военные: «По званию своему наместнику быть членом Государственного Совета и Комитета Министров, главнокомандующим войсками, расположенными в пределах Наместничества и войсковым наказным атаманом кавказских казачьих войск» [5]. Наместнику непосредственно подчинялись все правительственные учреждения Кавказского края, также он имел право по собственному усмотрению увольнять, перемещать и назначать чиновников в пределах края. Права наместника позволяли ему, «сосредотачивая в себе до известной степени полномочия министров, согласовать в своих решениях начала общегосударственной политики с местными потребностями» и «удовлетворять последние быстро, по возможности в момент их возникновения» [6]. От наместника требовались одновременно твердость и такт, умение завоевать популярность и способность избегать втягивания в борьбу различных группировок внутри местных элит. Кандидатура на должность наместника была подыскана подходящая – граф, генерал-адъютант, бывший министр императорского двора, занимавший кресло в Государственном совете, человек, имевший репутацию осторожного, но твердого сторонника реформ, Илларион Иванович Воронцов-Дашков. На взгляды еще молодого И. И. Воронцова-Дашкова повлиял Р. А. Фадеев, когда они вместе составляли программу реформ для министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова. Авторы резко критиковали бюрократию, предлагая передать власть земству при руководящей роли дворянства. Программа, изложенная Р. А. Фадеевым и И. И. ВоронцовымДашковым, не была реализована, т. к. после убийства Александра II произошла смена политического курса и сторонники преобразований были удалены из правительства. Однако свой реформаторский потенциал И. И. Воронцов-Дашков попытался воплотить в жизнь в самом сложном регионе Российской империи в разгар острого социально-политического кризиса на Кавказе.

Получив назначение, И. И. Воронцов-Дашков отправился на Кавказ в разгар беспорядков (в конце февраля 1905 г.) с предписанием «безотлагательного водворения спокойствия». Наместнику пришлось не только «усмирять» неспокойное население, но и продемонстрировать внимание правительства к местным нуждам. В представленной царю в марте 1905 г. всеподданнейшей записке И. И. Воронцов-Дашков анализировал причины беспорядков, предлагал меры по решению наиболее назревших вопросов [7]. В записке наместник подчеркивал, что залогом успеха «политики умиротворения» является сотрудничество власти со всеми «благомыслящими людьми всех сословий и народностей кавказского населения» [8].

Преобразовательная программа И. И. Воронцова-Дашкова охватывала широкий спектр реформ практически во всех основных сферах жизнедеятельности народов Кавказа. В своей программе наместник в первую очередь обращал внимание на то обстоятельство, что добиться реального порядка в регионе невозможно, не решив земельного вопроса. Земельные дела горских народов Северного Кавказа со времен их покорения остались совершенно не отрегулированными [9]. В контексте земельного вопроса находилось решение и такой проблемы, как права народов на свои недра. Прецедент на Северном Кавказе можно отнести к фактам, имевшим общегосударственное значение. Суть инцидента заключался в столкновении между интересом правительства к нефтеносным землям на Северном Кавказе и земельно-правовым статусом коренных жителей. И в этом противостоянии центра и жителей региона наместник принял сторону последних [10]. Член Владикавказской городской управы присяжный поверенный Г. В. Баев в своей записке к наместнику говорил о нуждах крестьян Терской области и добивался выработки справедливого законопроекта о землеустройстве [11]. Распоряжением наместника на Кавказе Г. В. Баев был допущен к работе правительственных комиссий и последовательно защищал там права горцев на землю.

Заслуга Г. В. Баева состоит в том, что он заложил основы кооперативного движения в Осетии, организовал первые сельские банки, кредитные товарищества, в которых крестьянин мог получить ссуду под невысокий процент. Г. В. Баев добился для крестьян права пользоваться кредитами Государственного крестьянского банка. Тем самым был остановлен процесс распродажи осетинских земель приезжим. В основе управления на Северном Кавказе Воронцов-Дашков выступал противником централизованной политики, не допускающей возражения и уравнивающей региональные особенности. Централизация на таком обширном пространстве, как Российская империя, по его убеждению, таила в себе опасность разобщения. В этой связи он полагал необходимым усилить местное самоуправление, расширив функции последнего в качестве исполнительной власти, сделав его многовариантным применительно к конкретному региону, в данном случае – Кавказу. Задуманная И. И. Воронцовым-Дашковым модель управления предполагала сочетание внутрирегиональной централизации с ведомственной связью с правительственными учреждениями через их представительства в составе Совета – высшего при наместнике органа кавказской администрации [12].

Следует остановиться еще на одной важной идее И. И. Воронцова-Дашкова – введении земств и земского представительства на выборной основе в Совет при наместнике. Это дает основание предполагать возможное последующее его преобразование в некий представительный орган наподобие парламента. Именно с привлечением местного представительства связывал кавказский наместник усиление законодательных функций Совета, а следовательно, управленческой вертикали на Северном Кавказе, что обеспечивало достаточную в условиях империи автономию в управлении края [13]. При этом И. И. Воронцов-Дашков стоял за введение внутрирегионального единообразия в системе управления, а именно ликвидацию военнонародного управления, замену его общей для России системой губернского управления. Принципиальным считал наместник разделение административной и судебной власти. Учитывая местные особенности, он предлагал учредить при мировых судьях институт выборных от населения, другими словами – присяжных поверенных [14]. В число необходимых преобразований в Терской области И. И. ВоронцовДашков включал: проведение работ по вопросу о поземельном устройстве горцев нагорной полосы, открытие школ, избрание сельских старшин сельскими обществами, а не назначение начальством [15]. Подавив революционные выступления, он представил царю в 1907 г. всеподданнейшую записку с программой управления кавказским краем, выделив в качестве основных направлений решение земельного и национального вопросов. Любой из аспектов жизни, будь то выборы в органы городского общественного управления или образовательные программы, в таком полиэтническом крае, как Кавказ, с его конфессиональным разнообразием, неизменно упирался в вопрос национальный.

Поставив перед собой задачу изучения коренных причин дестабилизации, создавшейся на Кавказе, И. И. Воронцов-Дашков прекрасно понимал, сколь затруднительной была эта задача. Впоследствии он писал: «Мне приходилось немедленно же принимать меры против все более и более развивавшихся беспорядков и в тоже время самостоятельно изучать истинную причину их. В таких условиях я не мог избежать... некоторых ошибок» [16]. Однако проведение реформ натолкнулось на противодействие столичной бюрократии. Неоднозначная политика и отношение наместника к национальным особенностям края вызывали недоумение у петербургских чиновников. Представитель центральной администрации, а именно С. Ю. Витте, занимавший тогда пост председателя Совета министров, упрекал наместника в неспособности справиться с революционным движением в крае, считая его действия недостаточно энергичными. Хотя суть дела была совершенно в другом. Петербургская администрация считала восстановление наместничества нецелесообразным, «захватывающим компетенцию и право центрального правления» [17]. Наместник юридически остался вне «сферы влияния» Совета министров, который, в свою очередь, не мог вмешиваться в управление Кавказом. Совету министров лишь предписывалось рассмотреть вопрос о взаимоотношениях с главой кавказской администрации, которые оказались вскоре довольно напряженными.

Учреждение в 1905 г. Государственной думы – представительного органа с законодательными функциями – означало переход государства к конституционным формам правления. Отныне принятие того или иного законодательного акта, касавшегося национальных окраин в какой бы то ни было сфере, неизбежно проходило апробацию не только в органах высшей власти, но и в Государственной думе. Сколь затяжной была эта процедура, прекрасно иллюстрирует, к примеру, прохождение аграрных проектов наместника, не говоря уже о том, какому остракизму была подвергнута на заседаниях Думы его реформаторская деятельность на Кавказе [18]. Как писал А. А. Кизеветтер, впервые в историографии давший оценку государственному деятелю И. И. Воронцову-Дашкову, наместник не объявлял управляемый им край скопищем государственных преступников, а действовал в качестве делового администратора, и этого было достаточно, чтобы получить в глазах общества статус незаурядного либерала. Более того, чтобы получить репутацию «красного» [19]. В Государственной думе 3-го созыва разразился скандал, инициированный самой одиозной частью депутатов во главе с В. М. Пуришкевичем, выступившей с так называемым кавказским запросом. Впоследствии И. И. Воронцов-Дашков с известной долей горечи написал, что на протяжении нескольких лет своей деятельности на Кавказе он неоднократно подвергался жестокой критике со стороны как центрального правительства, так и общественного мнения – на страницах прессы и с кафедры Государственной думы: «В общем, все нападки на мое управление сводились к указаниям на отличие моих приемов от практики, применяемой в других частях империи». Причина же тому лежала в своеобразии местных особенностей, на чем зиждилась сама идея учреждения наместничества [20].

На Кавказ «Положение о выборах в Думу» не распространялось. Это объяснялось тем, что 1905 г. был для Кавказа практически временем революционного движения. Товарищ министра внутренних дел Российской империи генерал-майор Д. Ф. Трепов убедил петербургскую власть «в несвоевременности введения в действие закона о выборах на Кавказе» [21]. Поэтому рассмотрение этого вопроса было предложено отложить впредь до «успокоения брожения в крае» [22]. Это, по мнению генерала Д. Ф. Трепова, «временно и усилит смуту, но менее опасно, чем допустить избрания революционных элементов в Думу» [23]. Следующим шагом И. И. Воронцова-Дашкова явилось выступление против намерения петербургских властей не изменять «Положение о выборах в Государственную думу» на Кавказе вплоть до его умиротворения, при этом он подчеркнул, что отстранение Кавказа от участия в выборах вызвало бы недовольство умеренных элементов и создало почву для усиления противоправительственной пропаганды [24].

В августе 1906 г., спустя 6 месяцев после издания первого избирательного закона (2 февраля 1906 г.), указом Николая II были утверждены «Особые правила выборов в Думу на Кавказе, составленные с изъятием из Положения о выборах в империи» [25]. В связи с обсуждением и опубликованием в «Положении о выборах» норм представительства от губерний и областей лично наместнику на Кавказе графу И. И. Воронцову-Дашкову поступали письма, телеграммы и записки с предложением об изменении норм представительства, отражавших национально-региональные проблемы и интересы населения края. Впервые появилась возможность легально представить политические интересы народов, выразителями которых становятся общественно-политические организации и представители новых национальных политических элит. Главная цель такого рода обращений – усиление национального (а следовательно, конфессионального и регионального) представительства в Думе. Так, на имя наместника была отправлена записка от городского головы Владикавказа Г. В. Баева, предлагавшего разделить избирателей по национальному признаку: «При существовании в области трех горских народностей: осетинской, чечено-ингушской и кабардинской, возможно провести в этом деле наиболее справедливый принцип избрания по национальности для предоставления горцам Терской области, подобно горцам Дагестана особых двух членов в Государственную думу» [26]. Крупной политической ошибкой считал Г. В. Баев непредоставление горским народам возможности избрать своего депутата в Думу: «Миллионное население Терской области получило трех членов в Государственную думу, из коих один избирается от 200 тыс. населения казаков, на особом избирательном собрании и двое от остального 800 тыс. населения» [27]. Принимая во внимание все доводы, наместник уведомил Г. В. Баева в невозможности что-либо изменить в законодательном порядке правил о выборах в Государственную думу: «Ввиду начавшегося уже выборного производства, в настоящее время сделать какие-либо изменения в установленном законом числе и распределении выборщиков по Терской области в интересах горцев – не представляется возможности» [28].

Одной из первоочередных задач властей в регионе должна была стать земская реформа, имевшая большее значение для экономического и политического развития края. Прежде чем приступить к введению земства, кавказская администрация предложила обсудить намечавшиеся преобразования на местах. Канцелярия наместника разработала план созыва особых временных окружных и областных совещаний по вопросу о введении земства с привлечением к обсуждению представителей местного населения. В общественном мнении Терской области преобладала точка зрения, согласно которой будущее горских народов было связано с развитием самоуправления в рамках единой России. С точки зрения местной интеллигенции, в частности городского головы города Владикавказа Г. В. Баева, «только на прочном базисе широкого местного самоуправления возможно создание прочного конституционного государства, возможно сохранить хорошее старое и в полной мере воспользоваться работаю человеческого гения в великом деле обновления жизни» [29]. Г. В. Баев был инициатором введения в крае земских учреждений, учитывающих местные бытовые особенности. В проекте «О введении земских учреждений в Терской области», представленном наместнику, он предложил начать с округов, подготовленных для проведения реформы, таких как Владикавказский и Нальчикский, причем так, чтобы «представители племен, проживающих там, при выработке положения имели возможность лично вложить свой труд, свое умение, тогда самоуправление будет понятно, любезно народу, а не чуждо по духу, беспочвенно по идее и разорительно по своему налоговому бремени». По этому вопросу Г. В. Баев даже обращался к депутату Государственной думы от Терской области М. А. Караулову, но решения не было достигнуто [30].

Введение земского самоуправления затягивалось из-за того, что Военное министерство и МВД считали, что эта форма самоуправления в Кубанской и Терской областях не подходила казачеству. Таким образом, интересы населения Терской области были поставлены в зависимость от интересов населения из военного сословия. Начало Первой мировой войны отодвинуло многие текущие проблемы административного и социально-экономического характера на задний план.

Итак, сложившийся порядок взаимоотношений кавказского наместника с правительством и Государственной думой не мог обеспечить эффективной координации действий центральной и кавказской администрации. Зависимость министров от царя мешала «кабинету» добиваться согласованности даже в работе ведомств. Тем более широкие полномочия, свобода действий и непосредственное подчинение монарху позволяли наместнику во многих случаях оставаться независимым от центрального правительства. Особенности государственного строя Российской империи, столкновения внутри правительственного лагеря не давали Государственной думе и Совету министров возможности для установления эффективной работы с кавказским наместником и местной администрацией.


Примечания:

1. ЦГА РСО–А (Центр. гос. архив Республики Северная Осетия – Алания). Ф. 224. Оп. 1. Д. 153. Л. 3–57; Там же. Д. 168. Л. 7–10; Там же. Д. 186. Л. 6 а.

2. Кавказ и Российская империя: проекты, идеи, иллюзии и реальность: начало XIX – начало XX вв. СПб., 2005. С. 249.

3. Там же. С. 250; ГАРФ (Гос. арх. Российской Федерации). Ф. ДП ОО. Оп. 233. 1905. Д. 4, ч. 21. Л. 1–20 а; Там же. Д. 9, ч. 52. Л. 1–15; Там же. Д. 108, ч. 25; ГАРФ. Ф. ДП ОО. Оп. 236. 1906. Д. 4, ч. 21. Л. 1.

4. Шпакова Р. П. Макс Вебер о демократических реформах в России начала XX в. // Макс Вебер, прочитанный сегодня. СПб., 1997. С. 137.

5. Законодательные акты переходного времени 1904–1906 гг. СПб., 1907. С. 32–34.

6. Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова. СПб., 1907. С. 158.

7. ГАРФ. Ф. 543. Оп. 1. 1905. Д. 455. Л. 1–15.

8. Там же. Ф. 677. Оп. 2. Д. 862. Л. 1–4.

9. Мачукаева Л. Ш. Проблемы политико-административного управления Северным Кавказом (1905–1914) // Трагедия великой державы: национальный вопрос и распад Советского Союза. М., 2005. С. 86.

10. Исмаил-Заде Д. И. Воронцов-Дашков И. И.: наместник кавказский // Россия и Кавказ сквозь два столетия. СПб., 2001. С. 143.

11. ЦГА РСО–А. Ф. 224. Оп. 1. Д. 153. Л. 3–57; Там же. Д. 168. Л. 7–10; Там же. Д. 186. Л. 6 а.

12. Исмаил-Заде Д. И. Система управления и российская бюрократия // Российская многонациональная цивилизация: единство и противоречия. М., 2003. С. 127.

13. Исмаил-Заде Д. И. Становление и развитие системы управления в Закавказье (XVIII – начало XX) // Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. М., 1997. С. 286–287.

14. Там же. С. 287.

15. ЦГА РСО–А. Ф. 224. Оп. 1. Д. 153. Л. 3–57; Там же. Д. 168. Л. 7–10; Там же. Д. 186. Л. 6 а.

16. Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем... С. 7.

17. Дякин В. С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (XIX – начало XX вв). СПб., 1998. С. 498.

18. Кавказский запрос в Государственной думе: полные речи всех ораторов по официальным стенограммам. Тифлис, 1908. С. 45–47.

19. Исмаил-Заде Д. И. Воронцов-Дашков И. И.: наместник... С. 148.

20. Там же.

21. Дякин В. С. Указ. соч. С. 488.

22. Там же.

23. Там же.

24. Там же. С. 498.

25. Государственная дума: правила о выборах, общие и для Кавказа. Тифлис, 1906. С. 53.

26. ЦГА РСО–А. Ф. 224. Оп. 1. Д. 153. 1905. Л. 62.

27. Там же. Л. 58–59.

28. ЦГА РСО–А. Ф. 224. Оп. 1. Д. 186. 1906. Л. 8.

29. Там же. Д. 153. Л. 56.

30. Там же. Д. 30. 1914. Л. 1–2.


Источник:
Материалы международной юбилейной научной конференции
«Россия и Кавказ» (Владикавказ, 6-7 октября 2009 г.). Стр. 96 - 101.
при использовании материалов сайта, гиперссылка обязательна

константин рафаэлович ишханян

Похожие новости:

  • К вопросу становления парламентаризма в России (1906 – 1917 гг.)
  • От самоуправления к имперскому порядку: опыт создания низовых управленческих структур на Центральном Кавказе (вторая половина XIX – начало XX в.)
  • Политическая борьба партий на Северном Кавказе в ходе избирательных кампаний в Государственную думу России (1907, 1912 гг.)
  • Причины и подготовка преобразований у народов Северного Кавказа в 50-70-е годы XIX века
  • Национально-государственные процессы на Северном Кавказе в 1917-1919 гг.
  • От «Военно-народного» управления к «Гражданскому»: административная практика России на Центральном Кавказе в конце 50-х – начале 70-гг. XIX в.
  • Политико-правовое положение мусульман России (XVI — начало XX в.)
  • Первая государственная дума и проблемы межнациональных отношений на Северном Кавказе
  • Информация

    Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.

    Цитата

    «Что сказать вам о племенах Кавказа? О них так много вздора говорили путешественники и так мало знают их соседи русские...» А. Бестужев-Марлинский

    Реклама

    liex

    Авторизация

    Реклама

    Наш опрос

    Ваше вероисповедание?

    Ислам
    Христианство
    Уасдин (для осетин)
    Иудаизм
    Буддизм
    Атеизм
    другое...

    Архив

    Декабрь 2019 (3)
    Октябрь 2019 (7)
    Сентябрь 2019 (2)
    Июнь 2019 (6)
    Май 2019 (1)
    Апрель 2019 (3)
      Осетия - Алания