Интересно: Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе

Опубликовал admin, 14 декабря 2014
И.Р. Айдаров

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч.2 статьи 5, 76, 104,134, 136) наделила их правом; законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к главам 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ; принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в опережающем порядке.

Реализация права законодательной инициативы в соответствии со статьей 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.

Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения статей 109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия. Так, например, статья 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении части 7 статьи 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам законодательной инициативы, указанным в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: «...в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ». Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального конституционного закона или проекта федерального закона.

К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. Так, в период весенней сессии 2002 года ими было всего внесено 163 законопроекта, в результате принято лишь б законов, отклонено - 36, снято с дальнейшего рассмотрения -32, возвращено субъектам права законодательной инициативы - 91 1, а в период с 1993 по 2003 год из 1359 законодательных инициатив субъектов РФ принято всего 29.1

Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения законодательных (представительных) органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона. В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. (ред. от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» проект федерального закона перед рассмотрением в первом чтении направляется Советом Государственной Думы РФ в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для согласования с ними. Однако мы полагаем, что учету мнения и интересов субъектов РФ не способствует порядок учета отзывов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по данным проектам федеральных законов. В частности, имеют место:

а) подсчет только отрицательных отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В связи с этим интересным представляется предложение сказанное и И.А.Умновой. Она пишет: «Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов РФ, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?»2. Можно было предложить и другой вариант: проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ выносится на обсуждение, если получил поддержку более половины субъектов РФ 3. Правда, некоторые ученые и практики полагают, что если пойти на получение положительного мнения более половины субъектов РФ, то это может привести к парализации законодательной процедуры в Российской Федерации. Эти опасения, несомненно, носят полемический характер. Только практика может подтвердить или опровергнуть эти доводы;

б) практика, при которой отзыв субъекта РФ учитывается как положительный, даже если он вообще не представлен;

в) учет отзыва субъекта РФ только перед первым чтением проекта федерального закона. После принятия поправок во втором чтении согласованный проект федерального закона может быть изменен настолько, что не будет соответствовать первоначальной редакции, на которую представлен отзыв;

г) практика, согласно которой в случае, если законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти субъектов РФ выражены противоположные мнения, считается, что мнение субъекта РФ не выражено;

д) необязательность, а только возможность создания согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по проекту федерального закона. Функции согласительной комиссии даже при ее создании в Федеральном законе не зафиксированы.

Какой выход можно было бы предложить? Федеральный закон от 24 июня 1999 года закрепил, что отзыв оформляется постановлением указанного органа и принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. Если необходим учет мнения и представительного, и высшего исполнительного органа государственной власти, то можно предложить процедуру принятия закона, т.е. принятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и подписание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Третий раз - при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу в тридцатидневный срок поправок к ним. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Анализ конституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных (представительных) органов государственной власти по процедуре подготовки и рассмотрения поправок позволяет сделать неутешительный вывод, что они в большинстве не выражают мнения законодательного коллегиального органа власти субъекта РФ.

Четвертый раз - перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного федерального закона должен голосовать в соответствии с поручением избравшего его органа. Поручение, т.е. мнение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, должно приниматься на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

А должен ли член Совета Федерации выполнять поручения избравшего (назначившего) его органа, должен ли он согласовывать свою позицию при голосовании? Тем более статья 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относит и те полномочия, которые находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Обязан ли член Совета Федерации согласовывать свою позицию и в этом случае с избравшим (назначившим) его органом? Например, по вопросам отрешения Президента РФ от должности, назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ.

Для этого необходимо установить, какой же мандат у члена Совета Федерации: императивный или свободный? М.В. Баглай пишет, что в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действиям 4 В.И.Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение5. В.В.Гошуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата (М.В.Баглай, Б.Н.Габричидзе, А.В.Павлушкин) справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями 6. В рассматриваемом нами случае член Совета Федерации, являясь представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти или от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, призван обеспечивать представительство в Российском парламенте интересов субъекта РФ, ведь Совет Федерации является тем органом, где органы государственной власти субъектов РФ выражают свое мнение, где обеспечивается реализация интересов и законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти субъектов. Поэтому ставить вопрос о свободном мандате члена Совета Федерации, наверное, преждевременно. Правильно подметил В.Е. Чиркин, что при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д7.

Между тем представляется, что принятый Государственной Думой РФ в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», устанавливающий императивный (на наш взгляд) мандат члена Совета Федерации, справедлив. Закрепляется, что член Совета Федерации обязан выполнять письменное поручение избравшего (назначившего) его органа. По другому и быть, наверное, не должно, как справедливо отмечает А.Д.Керимов, обращая внимание на то, что верхняя палата парламента, безусловно, необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо она олицетворяет собой наиболее рациональный, пожалуй, даже единственно возможный в современных условиях способ организации представительства интересов субъектов Федерации на уровне центральных властных структур 8. Подтверждает это и Председатель Совета Федерации РФ С.М.Миронов, подчеркивая, что «статус Совета Федерации как «палаты регионов» также характеризует представительскую природу этого органа. Совет Федерации является частью высшего законодательного органа государства, Федерального Собрания, парламента России. Поэтому, получив свои полномочия, член Совета Федерации в этот момент становится конституционно ответственным за сохранение и развитие федеративной природы Российского государства. На практике это означает, что каждый член Совета Федерации и палата в целом должны представлять, отстаивать и защищать интересы каждого субъекта РФ в осуществлении законодательной деятельности, в решении базовых проблем экономического, финансового, бюджетного развития и многих других жизненно важных проблем»9.

Мы полагаем, что член Совета Федерации должен выполнять поручения избравшего (назначившего) его органа, это позволит законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ участвовать в федеральном законодательном процессе.

На первый взгляд, перечисленные выше процедуры позволяют надеяться на учет мнения и интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В действительности рассмотрение всех проектов федеральных законов законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ в данное время представляется нереальным и невозможным, но в то же время нужно осознавать, что другого выхода тоже нет.

Есть проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к главам 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ.

Конституция РФ предусматривает, что поправки к главам 3-8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Федеральный закон от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» определение порядка одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиям законодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данных действий органом определяется самостоятельно и в срок не позднее одного года со дня его принятия. В Федеральном законе от 6 октября 1999 года не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственно можно утверждать, что решение принимается постановлением, т.е. без участия высшего должностного лица субъекта РФ. Этим же законом установлено, что постановление принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч.З ст.7). Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (ч. 1 ст.7), а для одобрения поправок к Основному закону - Конституции РФ (выделено нами) необходимо всего-навсего большинство от избранного числа депутатов, есть необходимость закрепления в федеральном законодательстве, каким большинством депутатов необходимо принимать решение по одобрению поправок к Конституции РФ. Здесь могут возникнуть проблемы. Например, если закрепить большинством не менее двух третей от установленного числа депутатов, это может привести к невозможности принятия поправок к Конституции РФ, но Конституция РФ этого стоит.

В заключение хотелось бы отметить, что и Государственной Думе, и Совету Федерации РФ, и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ есть необходимость вернуться к данным вопросам и внести соответствующие изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ.


Примечания

1. Информация о ходе рассмотрения Государственной Думой в 2002 году законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации (весенняя сессия) (подготовлена отделом организационного обеспечения заседаний Государственной Думы Аппарата Государственной Думы). 2002. С.1.

2. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебное пособие. - Издательство «Дело». 2000, С. 140.

3. Курманов М.М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. // «Юрист», 2002. №11. С.2-7.

4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник,-М.,1999. С.542.

5. Васильев В.И. в кн.: Васильев В.И,,Павлушкин А.В., Постников А.Е.. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. - М.,2001. С.245-246.

6. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. - М.,2000. С.204.

7. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. - М., 2002. С.348.

8. Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России. // Гражданин и право. 2002, №7/8 С.30.

9. Миронов СМ. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти. //Журнал российского права, 2003. №1.С.4-5.


Айдаров И.Р. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Проблемы всеобщей истории и политологии: Сборник научных трудов: Проблемы всеобщей истории и политологии: Сборник научных трудов: Выпуск № 1 / Под ред. докт.полит.наук, проф. Б.Г. Койбаева; Сев.- Осет. гос. ун-т им. К.Л. Хетагурова. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2008.

Похожие новости:

  • В Парламенте РСО-А
  • В Абхазии отмечают День Конституции
  • Совет Федерации одобрил закон о местном самоуправлении в Чечне и Ингушетии
  • По индексу промышленного производства в ЮФО лидирует Адыгея
  • В Ингушетии пройдет межрегиональное совещание российских строителей
  • Абхазия обратилась с просьбой признать ее независимость к ООН и парламентам мира
  • Дмитрий Козак: Взаимодействие власти и бизнеса улучшило качество инвестпроектов
  • Дмитрий Козак провел заседание по улучшению социально-экономического положения в ЮФО
  • Информация

    Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.

    Цитата

    «Что сказать вам о племенах Кавказа? О них так много вздора говорили путешественники и так мало знают их соседи русские...» А. Бестужев-Марлинский

    Реклама

    liex

    Авторизация

    Наш опрос

    Ваше вероисповедание?

    Ислам
    Христианство
    Уасдин (для осетин)
    Иудаизм
    Буддизм
    Атеизм
    другое...

    Архив

    Март 2020 (1)
    Февраль 2020 (5)
    Январь 2020 (4)
    Декабрь 2019 (6)
    Октябрь 2019 (7)
    Сентябрь 2019 (2)
      Осетия - Алания