Политология: Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Опубликовал admin, 21 декабря 2014
М.М. Каиров
соискатель кафедры новой, новейшей истории и исторической политологии СОГУ

Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением — основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации данного института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер.1

Закон устанавливает основание для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением — утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а формой ответственности является отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления населением.

Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Согласно положениям подпункта «а» п. 3 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, в частности, о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. Однако ст. 12, п.8 “а” нового закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации “от 12 июня 2002года говорит о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы ;о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо отсрочки указанных выборов. Как мы видим в новом законодательстве дано больше преимуществ органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления, а значит возрастает право граждан на осуществление контроля за их деятельностью. Однако противоречия в этом нет. В Постановлении от 10 июня 1998 г. №17-П по делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, подпункта «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 Конституционный Суд выразил правовую позицию, состоящую в том, что «запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».

То есть Конституционный Суд констатировал, что отзыв и референдум — разные институты, хотя и первый, и второй представляет собой голосование населения по значимому вопросу (отзыв — всегда по вопросу о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц). Но разница между ними, разумеется, должна быть не только в названии. Для того, чтобы определить ее, необходимо обратиться к другому Постановлению Конституционного Суда — от 24 декабря 1996 г. №21-П по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»3 в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Хотя в данном Постановлении оценивается конституционность акта, регулирующего отзыв депутата законодательного собрания субъекта Федерации, основные выводы Конституционного Суда применимы и к оценке конституционности акта об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления.

Согласно выраженной в нем позиции «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового Государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиции при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке».

В Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции РСО-Алания и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4 эта позиция была еще усилена. В данном постановлении указано, что «в силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ст. 13, ч. 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке». Отметим, однако, что практика пока не подтвердила, может ли эта позиция, касающаяся должностных лиц государственной власти, быть полностью распространена на должностных лиц местного самоуправления, на котором более тесным является контакт власти и населения. Во всяком случае, в законодательстве о местном самоуправлении требование об отзыве как ответственности за совершение неправомерных действий пока не воспринято как общеобязательное. Например, ст. 2 Закона РСО-Алания «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» от 2 октября 1996 г. устанавливает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица является, в частности, утрата доверия избирателей (невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений и т.п.). Однако в любом случае отзыв должен быть связан с какими-либо обстоятельствами, на которые его инициаторы должны сослаться5.

Референдум, в отличие от отзыва в такой интерпретации, может быть немотивированным, стихийным волеизъявлением, не обусловленным какими бы то ни было, обстоятельствами (достаточно, чтобы должностное лицо просто перестало нравиться избирателям). И именно в таком качестве он как основание для прекращения полномочий выборного должностного лица не допускается. Кроме того, отзыв — всегда форма индивидуальной, а не коллективной ответственности перед населением муниципального образования.

Возможность отзыва тех или иных должностных лиц (подчеркнем, отзываться могут не только депутаты представительных органов, но и другие выборные должностные лица) предусматривается уставами муниципальных образований. Однако порядок отзыва регулируется, прежде всего, законами субъектов Российской Федерации. Предметом рассмотрения Конституционного Суда была ситуация, вызванная тем, что один субъект Российской Федерации приостановил действие своего закона о порядке отзыва должностных лиц местного самоуправления. В это время на основании устава муниципального образования группа граждан предприняла попытку осуществить отзыв должностного лица. Однако в этом ей было отказано, после чего она обратилась в Конституционный Суд с требованием проверить конституционность закона о приостановлении действия закона о порядке отзыва. Конституционный Суд, однако, исходил из того, что отзыв должностных лиц не является обязательным институтом непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, и в Определении от 25 марта 1999 г. №43-0 выразил следующую правовую позицию: «федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (п. 5 ст. 18). Следовательно, данный Федеральный закон предоставляет субъектам Российской Федерации право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва названных выборных лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, гарантируемые Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления6... Институт отзыва депутата (другого выборного лица) не ограничивает избирательные права граждан, поскольку эти права реализуются именно в избирательном процессе, в то время как последующие отношения между депутатами (другими выборными лицами) и избирателями содержание самих избирательных нрав не затрагивают».

Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации подтверждено правомочие субъектов Российской Федерации самостоятельно решать, вопрос о действии на его территории института отзыва депутата, других выборных должностных лиц местного самоуправления.

Процедура отзыва в целом следующая. Сначала вносится предложение о проведении голосования по отзыву. Оно обычно может вноситься группой граждан в петиционном порядке. Иногда предусматривается внесение предложения избирательным объединением (избирательным блоком), однако оно также должно собирать подписи в поддержку инициативы.

Предложение граждан о проведении голосования по отзыву депутата утверждается на собрании инициативной группы граждан, имеющих право участвовать в голосовании, но отзыву депутата. Устанавливаются требования к численности такой инициативной группы (обычно — 10 человек). Протокол собрания инициативной группы и его копия, заверенная ее уполномоченным представителем, в определенный срок после проведения собрания направляются в представительный орган местного самоуправления. Предложение регистрируется, после чего уполномоченному представителю инициативной группы выдается свидетельство о приеме документов. В некоторых субъектах Российской Федерации такой предварительной регистрации не требуется — инициативная группа может сама начать сбор подписей. После этого проводится сбор подписей, (сбор подписей проводится так же, как на выборах). Устанавливаются сроки сбора подписей под предложением о проведении голосования по отзыву (обычно не более 30 дней со дня выдачи свидетельства о приеме документов представительным органом местною самоуправления). Подписи, собранные после истечения указанного срока, недействительны. В Постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П Конституционный Суд Российской Федерации установил, что голосование по отзыву может назначаться при условии, что собраны подписи значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностною лица.

По окончании сбора подписей итоговый протокол сбора вместе с заполненными подписными листами направляется в представительный орган местного самоуправления. При условии соответствия порядка сбора подписей граждан под предложением о проведении голосования по отзыву, а также оснований отзыва требованиям закона, представительный орган местного самоуправления обязан принять решение о назначении голосования об отзыве депутата и определить дату проведения голосования. Решение о назначении голосования об отзыве депутата публикуется в местных печатных средствах массовой информации.

Далее механизм практически такой же, как на выборах: создаются участки для голосования, формируется система комиссий по проведению голосования по отзыву (либо такой статус приобретают постоянно действующие избирательные комиссии), уточняются списки избирателей, проводится агитация в связи с голосованием по отзыву депутата, далее — собственно голосование и подведение его итогов. Особенностью регулирования стадии агитации обычно является установление гарантий для отзываемого должностного лица — ему оказывается содействие в проведении собраний, предусматривается его право иметь доверенных лиц. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию (в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается даже присутствие соответствующего должностного лица на собрании инициативной группы по инициированию отзыва).

Что касается итогов голосования, то в Постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П Конституционный Суд РФ выразил позицию, согласно которой решение об отзыве должно быть принято большинством зарегистрированных избирателей, а не большинством принявших участие в голосовании.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту или по решению выборного органа или должностного липа местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением непосредственно, а перед органом или должностным лицом, которых население управомочило представлять и защищать свои интересы.

Устав муниципального образования может также содержать различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее заслушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.

Таким образом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.


Примечания

1 Ковешников Е. М. Муниципальное право. М., 2000. С-355.

2 СЗ РФ. 1998. №25. Ст. 3002.

3 СЗ РФ. 1997. №2. Ст. 348.

4 СЗ РФ. 2000. №25. Ст. 2728.

5 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С-290.

6 Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. М., 1998. С. – 784.


Каиров М.М. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением // Проблемы всеобщей истории и политологии: Сборник научных трудов: Проблемы всеобщей истории и политологии: Сборник научных трудов: Выпуск № 1 / Под ред. докт.полит.наук, проф. Б.Г. Койбаева; Сев.- Осет. гос. ун-т им. К.Л. Хетагурова. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2008.

Похожие новости:

  • Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе
  • Анализ работы системы социально-гигиенического мониторинга территорий Российской Федерации
  • Горсовет Нальчика утвердил кандидатуру мэра города
  • Совет Федерации одобрил закон о местном самоуправлении в Чечне и Ингушетии
  • В Грузии назначен новый председатель городского собрания Гори
  • В Грузии уволен губернатор, выступивший против действий Саакашвили
  • Культурный центр имени Валерия Гергиева появится во Владикавказе
  • Еще раз о Беслане...
  • Информация

    Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.

    Цитата

    «Что сказать вам о племенах Кавказа? О них так много вздора говорили путешественники и так мало знают их соседи русские...» А. Бестужев-Марлинский

    Реклама

    liex

    Авторизация

    Наш опрос

    Ваше вероисповедание?

    Ислам
    Христианство
    Уасдин (для осетин)
    Иудаизм
    Буддизм
    Атеизм
    другое...

    Архив

    Ноябрь 2018 (3)
    Октябрь 2018 (3)
    Сентябрь 2018 (2)
    Август 2018 (8)
    Июль 2018 (2)
    Июнь 2018 (10)
      Осетия - Алания