Главная > Политология > Проблемы участия молодежных некоммерческих организаций в процессе принятия и реализации политических решений: теоретические аспекты

Проблемы участия молодежных некоммерческих организаций в процессе принятия и реализации политических решений: теоретические аспекты


2 января 2015. Разместил: admin
В. А. Батоврин
аспирант СОГУ

Активно используемая методология изучения политического процесса и процесса принятия решений, как известно, включает в себя ряд теоретических моделей, которые могут успешно использоваться при эмпирическом и практически-ориентированном исследовании разных сфер политики. Наиболее распространенной моделью остается созданная еще в 70-х – начале 80-х гг. ХХ века модель политико-управленческого цикла, представляющая политический процесс как замкнутый цикл, разделенный на определенные «стадии» или «фазы».

Основой для этой модели послужила теория политической системы Д. Истона, в которой выделяются элементы: «вход», «конверсия», «выход» и «обратная связь»1. В рамках этого подхода некоммерческие организации (НКО) могут участвовать в процессе принятия решений, как на политическом «входе», так и на административном «выходе». Если на «входе» они выполняют такие функции, как артикуляция и агрегация интересов 2, то на «выходе» они могут принимать участие в более эффективной реализации политических решений или контроле над их претворением в жизнь.

Рассматривая формы участия на «входе» и «выходе» мы видим, что на стадии выработки политических решений НКО могут обеспечить дополнительную легитимацию принятым решениям. К тому же в предлагаемой нами модели участие НКО в процессе реализации решений, НКО привлекается органами власти для минимизации собственных издержек и более эффективного решения социальных проблем.

Аналитическое разделение политического процесса на «вход» и «выход» в наиболее общем виде объясняют мотивации и интересы акторов, которые способствуют становлению того или иного механизма общественного участия. Тем не менее, сведение всего политического процесса лишь к этим этапам не дает детального представления о наиболее эффективных механизмах участия НКО в процессе принятия и реализации решений. Это связано с тем, что не менее важной его частью является процесс согласования выработке того или иного политического решения. Поэтому для выстраивания теоретической модели, отвечающей целям настоящей статьи, необходимо детально рассмотреть различные стадии принятия и реализации политических решений.

На сегодняшний день существует множество версий описания фаз политико-управленческого цикла. Так, А. Дегтярев, проанализировав многие из них, приходит к выводу, что число выделяемых фаз варьируется у разных авторов от пяти до восемнадцати3.

Наличие множества версий описания политико-управленческого цикла приводит к тому, что разные авторы варьируют число выделяемых стадий в зависимости от своих исследовательских целей и потребностей. Так, некоторые стадии могут быть объединены друг с другом или, наоборот, разделены на более частные. При этом логика всегда остается практически одной и той же: от определения повестки дня к разработке вариантов решений через выбор и официальное принятие решения к его реализации и оценке последствий4.

В представленной статье, определяя возможные способы участия НКО в политическом процессе, мы выделили следующие фазы политического цикла:

• идентификация проблемы,

• поиск альтернативных решений,

• лоббирование,

• принятие решения,

• реализация решения,

• мониторинг,

• контроль.

Несмотря на то, что данные стадии образуют определенную логическую последовательность, политический курс представляет собой циклический процесс, который подразумевает как выработку новых, так и корректировку прежних решений. При этом прошлые и вновь предлагаемые решения могут не только находиться во взаимосвязи, но и конкурировать друг с другом5.

Также для понимания процесса принятия политических решений в любой сфере необходимым является определение основных акторов, задействованных в формулировании и реализации принимаемых решений. Поэтому дополнительной теоретической схемой, использованной в данной работе, стал так называемый «железный треугольник» Т. Лоуи. Эта модель выделяет три группы акторов, играющих основную роль в процессе проведения политического курса: политики, бюрократы и группы интересов.

В идеально-типической модели Т. Лоуи политики принимают определенные законодательные акты, которые являются «руководством к действию» для бюрократов, ответственных за реализацию принятых политиками решений. Группы интересов, представляющие собой социальные группы, которых непосредственно касаются принимаемые и реализуемые решения, пытаются оказывать влияние и на политиков, и на бюрократов. Каждый из выделенных акторов признает контрагентами акторов двух других категорий. Т. Лоуи называет это «железным треугольником». Различие между категориями определяется природой ответственности акторов. Каждый «угол» подобного треугольника обладает собственными рациональными интересами: политики хотят быть переизбранными, бюрократы проводить стабильную и эффективную «техническую» политику, и, наконец, группы интересов - отстаивать интересы тех, кого они претендуют представлять6. Несомненно, в данном случае речь идет именно об идеально-типической модели, так как, например, правом законодательной инициативы могут обладать и представители исполнительной ветви власти, и общественные объединения.

В современной России, где усиление вертикали власти привело к доминированию исполнительной ветви, происходит своеобразное «схлопывание» треугольника. Так, сейчас и на федеральном, и на региональном уровнях именно бюрократы идентифицируют ту или иную проблему, а также вырабатывают основные способы и механизмы ее разрешения. При этом роль, как законодательной ветви власти, так и гражданского общества оказывается в значительной степени нивелированной. Очевидно, что подобные изменения не могли не отразиться на механизмах формулирования и реализации политики в каждой конкретной сфере. Тем не менее, выделение трех категорий акторов представляется важным для понимания динамики политического процесса. Обращение к общественным организациям как одному из важных акторов позволит сделать вывод относительно механизмов их участия в процессе разработки и реализации политических решений.

Объединенные «железным треугольником» акторы имеют разные интересы и вступают в отношения конкуренции и кооперации, стремясь использовать имеющиеся у них в наличии ресурсы. При совпадении интересов тех или иных акторов, но при недостатке у каждого из них по отдельности ресурсов для их реализации нередко происходит формирование так называемых «коалиций поддержки». Зачастую такие коалиции являются ситуативными и временными, так как создаются с определенной целью, после достижения, которой распадаются. Непостоянство данных коалиций обусловлено также тем, что в них могут входить акторы, у которых совпадают не стратегические, а ситуативные интересы. Другими словами, они поддерживают конкретный, выгодный для них на данный момент вариант решения.

В ситуации формирования разных коалиций поддержки наблюдается своеобразная «позиционная борьба» за влияние на тех акторов, которые непосредственно принимают итоговое решение. Поэтому если формируются две относительно равновесные по влиянию коалиции, то они будут заинтересованы в поиске дополнительных участников для упрочения собственных позиций. В том случае если инициаторами принятия политического решения выступают НКО, то для них особенно важной является работа по привлечению на свою сторону, как политиков, так и чиновников7. Также они могут включать в коалицию поддержки научных экспертов, как это принято на Западе, чьи заключения придают дополнительную легитимность отстаиваемых позиций8.

Привлечением сторонников могут заниматься не только представители общественных организаций, но и бюрократы и политики. При этом основная их мотивация для поиска сторонников будет заключаться в усилении собственных позиций и в обеспечении дополнительной легитимности принимаемых решений. Иными словами, акторы действуют в этой ситуации в логике, заключающейся в привлечении общественных организаций к выработке способов разрешения той или иной социальной проблемы с целью увеличения политического веса принятого решения. Вероятность вовлечения политиками и бюрократами НКО в коалиции поддержки возрастает в том случае, если имеется конфликт между различными центрами власти или ситуация нестабильности. Тогда каждая из противоборствующих сторон будет заинтересована в усилении своих позиций за счет НКО, и общественные организации будут рассматриваться ими как ценный ресурс. Это создает дополнительные возможности для представителей общественных организаций, поскольку они могут добиваться достижения своих интересов путем участия в той или иной коалиции поддержки.

Если же существует только одна доминирующая группа акторов, предлагающая свое решение в условиях отсутствия конкуренции, то необходимость усиления коалиции, в первую очередь за счет общественных организаций, существенно снижается, а возможности влияния НКО на политическое решение оказываются минимальными.

Стратегии формирования коалиций в «железном треугольнике» соотносятся с определенными фазами цикла политического процесса.

Чтобы выделить возможные способы общественного участия на каждой из обозначенных выше стадий политического цикла, необходимо проследить присущую им специфику.

Идентификация проблемы означает выделение из всего множества перманентно сохраняющихся общественных проблем той, которая должна встать на политическую повестку дня, то есть обсуждаться и решаться в рамках политической системы. Основная сложность при изучении этой фазы состоит в выявлении источника, а также определении ее начала и конца. Кто идентифицирует проблему и почему она становится важной - это вопросы, на которые необходимо ответить при анализе. Естественно, идентифицировать проблему могут как политики и бюрократы, так и представители гражданского общества. Так, политики могут сделать это в своих предвыборных программах публичных выступлениях, политических обращениях, указах и т. д. Бюрократы же могут обозначить данные проблемы в выносимых на обсуждение программных документах: стратегиях, концепциях и т. д.

Здесь следует отметить, что данные программные документы во многом носят декларативный характер и, как правило, не подразумевают конкретных механизмов решения обозначенных проблем. Представители гражданского общества могут идентифицировать проблему, во-первых, посредством экспертной деятельности на различных мероприятиях, организуемых как ими самими, так и политиками, бюрократами и даже научным сообществом. Во-вторых, они могут привлечь внимание к проблеме посредством публичных обращений к представителям власти. В-третьих, представители гражданского общества могут вынести определенную проблему на повестку дня посредством публикаций актуальных материалов в средствах массовой информации.

Обладая различными ресурсами и степенью влияния на формулирование политической повестки дня, перечисленные типы акторов имеют разные шансы на успех. И хотя представители гражданского общества в лице НКО обладают наименьшей степенью влияния, однако и они могут иметь успех в случае активной работы и совпадения их запросов с интересами политиков или чиновников. При этом, как показывает опыт многочисленных исследований в западных странах, главным критерием успеха при попадании проблемы в политическую повестку дня являются не только и не столько факторы «объективной необходимости решения проблемы», сколько удачные ситуативные констелляции заинтересованных акторов, институтов, конъюнктуры общественного мнения и предлагаемых идей по стратегиям решения проблемы9.

Поиск альтернативных решений наступает после того, как проблема была идентифицирована и поставлена на политическую повестку дня. В этот момент начинается активная общественная и политическая дискуссия о способах и механизмах решения идентифицированной проблемы. При этом необходимо учитывать тот факт, что общие контуры определенного решения, как правило, задаются уже на первой стадии.

Главным на данной стадии является поиск способов и выработка конкретных механизмов решения проблемы. При этом для каждой группы акторов присущи свои способы разрешения идентифицированных социальных проблем. Так, для политиков наиболее очевидным способом может стать принятие новых или внесение изменений в уже существующие нормативные акты. Для бюрократов таким способом могут являться постановления, целевые программы. При этом к механизмам относятся, например, выделение конкретной строки в бюджете, образование профильных комитетов и других властных подразделений, указание конкретных мероприятий в рамках целевых программ.

Роль же общественных организаций сводится в данном случае в обсуждении не столько самих способов, сколько конкретных механизмов решения проблемы к предложению своих альтернативных вариантов. На этой стадии к поиску альтернативных решений могут быть привлечены и разного рода эксперты, прежде всего из научной среды или связанные с практической деятельностью, а также юристы для грамотного оформления проекта решения.

В целом данный этап можно охарактеризовать как этап дискуссий, и потому на нем для НКО появляются особенно благоприятные возможности отстаивания своих интересов. Здесь НКО могут повилять на принимаемое решение, во-первых, посредством выработки и озвучивания собственных решений проблемы (создание рабочих групп по разработке решения, организация общественных слушаний, круглых столов). Во-вторых, НКО могут изменять и корректировать предложенные политиками и бюрократами решения (участие в совместных с политиками и бюрократами рабочих группах, парламентских слушаниях, внесение поправок и предложений в вынесенный для обсуждения документ). Наконец, представители гражданского общества могут вступать в коалицию, отстаивающую выгодное для них решение, обеспечивая общественную поддержку посредством организации акций, публикаций в СМИ и привлечения дополнительных экспертов из своего окружения или научной среды.

Стадия лоббирования следует непосредственно за стадией поиска альтернативных решений или даже совпадает с ней по времени. Это непосредственно «позиционная борьба» между коалициями поддержки за влияние на лиц, принимающих решение. Здесь для НКО принципиально важным является выяснение того, от кого зависит принятие итогового решения. Так, если решение принимается депутатами парламента, то формы лоббирования НКО своих интересов должны быть ориентированы именно на них. В этом случае представители общественных организаций могут, во-первых, войти в состав рабочих групп по разработке законопроекта. Во-вторых, они могут принимать участие в работе соответствующих комитетов парламента. В-третьих, представители НКО могут осуществлять прямые контакты с депутатами, комитетами и комиссиями парламента, фракциями, аппарат парламента10.

Стадия принятия решения означает окончание «позиционной борьбы» существующих коалиций поддержки. На данной стадии заинтересованные акторы также могут использовать различные формы влияния. Если итоговое решение принимается исполнительной ветвью власти, то наиболее действенными здесь также оказываются непосредственные контакты с теми, кто принимает решение, а также с представителями вышестоящих органов. В том же случае, когда политическое решение имеет форму закона, то возможными становятся политический торг (договор о принятии выгодной версии законопроекта в обмен на будущие уступки при принятии других нормативных актов); договорная коалиционность (формирование временных внутрипарламентских коалиций поддержки законопроекта или, напротив, его не поддержки) и процедурное манипулирование (например, неявка депутатов с целью срыва кворума) Здесь НКО могут оказывать лишь опосредованное влияние через идеологически близких к ним депутатов.

Стадия реализации решения намного более скрыта от общественного участия, чем все предыдущие. Она характеризуется преимущественным участием в ней чиновников, реализующих уже принятые политические решения. Принципиально важными здесь являются те механизмы реализации, которые были закреплены на предыдущих стадиях. Так, если в нормативных документах прописанными оказались механизмы участия НКО не только в принятии новых, но и в реализации уже состоявшихся решений, то участие здесь будет прозрачным и существенным.

В том случае, если такие механизмы не были разработаны, общественное участие на стадии реализации решений оказывается очень ограниченным. Это обусловлено отсутствием институционализированных каналов для него. Поэтому для общественных организаций принципиально важным является закрепление четких форм своего участия в процессе реализации принятых решений на трех предыдущих стадиях политического цикла. На этой стадии коалиции поддержки теряют свою функциональную значимость, так как речь идет не о выработке и принятии, а о претворении в жизнь политического решения. Здесь происходит техническое разрешение проблемы, которая прежде находилась в центре общественно-политической дискуссии.

Мониторинг представляет собой регулярную оценку того, каким образом реализуется принятое решение. Он сводится не только к отслеживанию ситуации, но и к информированию о результатах данного отслеживания. С нормативной точки зрения «мониторинг должен осуществляться всеми основными акторами: самими бюрократами, политиками и группами интересов»11.

Тем не менее, последние две группы акторов, в действительности, как в силу сложностей с доступом к информации, так и в силу того, что регулярный мониторинг является затратным мероприятием, практически не участвуют в оценке процесса реализации принятого решения. В связи с этим принципиально важным оказывается то, были ли ранее созданы механизмы публичного освещения бюрократами своей деятельности по реализации принятых политических решений. К таким механизмам могут быть отнесены: открытые отчеты, наличие консультативных органов при профильных структурах исполнительной власти или при самой администрации.

Однако зачастую такие механизмы не закреплены нормативно, поэтому на уровне исполнительных органов власти мониторинг проводится не по отношению к одному принятому политическому решению, а по отношению к деятельности всего исполнительного органа или его отдельных структур. Тем не менее, даже при отсутствии нормативно закрепленных механизмов мониторинга НКО могут посредством влияния на лиц, принимающих отчеты, и на депутатов, имеющих возможность парламентского запроса, ознакомиться с информацией о ходе реализации принятых решений.

Контроль отличается от мониторинга тем, что он подразумевает не только регулярный мониторинг того, насколько верно исполняются принятые решения, но и оценку тех социальных последствий, которые имело принятое решение.

Из проведенного анализа возможных форм общественного участия на каждом из выделенных этапов становится ясно, что НКО могут быть успешными только в случае, если они последовательно, с самого начала цикла и до его финальной стадии. Например, в сфере молодежной политики на уровне субъектов РФ общественным организациям необходимо постоянно контактировать как с депутатами регионального и местных парламентов, ответственных за решение данных вопросов, так и с руководителями соответствующих комитетов обоих уровней.

Также принципиально важным является выявление наличия или отсутствия специальных механизмов общественного участия при выработке, реализации и мониторинге исполнения политических решений. Для этого необходимым является качественный анализ нормативных актов. Однако следует отметить, что не всегда нормативное закрепление специальных механизмов общественного участия является гарантией их действенности. Причинами этого является как игнорирование бюрократами закрепленных правил, так и отсутствие у самих НКО достаточных знаний о возможностях их участия в процессе выработки и реализации политических решений. Поэтому помимо качественно анализа документов, необходимым является и проведение полуструктурированных интервью с представителями всех трех групп акторов.

Исследование политического курса в сфере общественной политики в субъектах РФ не может ограничиваться только выявлением основных региональных акторов, механизмов их взаимодействия и заданных ими дискурсов. Необходимым является анализ политико-правовых рамок общественного участия в указанной сфере на федеральном уровне. Такой анализ позволит выявить общие для всех регионов тенденции и дискурсы о роли НКО в процессе принятия и реализации политических решений.


Примечания:

1 См.:EastonD. A. Systems Analysis of Political Life, New York: 1965.

2 Яргомская II., Белокурова К, Иоженко М., ТорховД. Почему НКО и власть нужны друг другу// Модели взаимодействия в регионах Северо-Запада / Под ред. М. Горного. Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе СПб.: Норма. 2004. С. 52-147.

3 Дектярев А.. Принятие политических решений. М.: Издательство КДУ. 2004. С. 157.

4 Соловьев А. Принятие государственных решений. М.: Кпорус, 2006. С. 137-142.

5 Jann W., Wegrich К. Phasenmodelle und Politikprozesse: Der Policy Circle / К Schubert, N. Bandelow/ eds. Lehrbuch der Politikfeldanalyse, Muenchen; Wien: R. Oldenbourg Verlag, 2003. S. 82.

6 Федоров К. Политический курс в сфере местного налогообложения в России / Полис. 2003. №4. С. 71-81.

7 См.: Автономов С. Азбука лоббирования. М., 2004

8 О. Wewer. Politikberatung und Politikgestaltung / eds. К. Schubert, N Bandelow. Lehrbuch der Politikfeldanalyse. Muenchen, Wien R. Oldenbourg Verlag, 2003. S. 372, 385-386.

9 Jam W., Wegrich К. Phasenmodelle und Politikprozesse: Der Policy Circle, in: K. Schubert, N. Bandelow (eds.) Lehrbuch der Politikfeldanalyse. Muenchen; Wien: R. Oldenbourg Verlag, 2003. S. 84-85.

10 Толстых П. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Канон+, 2006. С. 20.

11 Сунгуров А. Публичная политика. СПб. 2005. С. 43.


Батоврин В. А. Проблемы участия молодежных некоммерческих организаций в процессе принятия и реализации политических решений: теоретические аспекты // Проблемы всеобщей истории и политологии: Сборник научных трудов: Проблемы всеобщей истории и политологии: Сборник научных трудов: Выпуск № 4 / Под ред. докт.полит.наук, проф. Б.Г. Койбаева; Сев.- Осет. гос. ун-т им. К.Л. Хетагурова. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2012.

Вернуться назад